La notion d'Etat romain ne couvre pas une réalité identique à celle d'Etat au sens moderne. Pour un Romain, en effet, l'Etat est essen­tiellement une ville (urbs) se régissant selon ses lois (civitas) et, éventuellement, les imposant à d'autres : pendant des siècles, Rome sera, non la capitale de la République ou de l'Empire, mais le petit Etat qui en domine d'autres.

A l'origine, cette ville n'a d'autres citoyens (cives) que les nobles (patricii) ; comme il est essentiel de posséder le droit de cité (civita romand), on assistera à une lutte des plébéiens d'abord, des clients, des provinciaux ensuite, voire des étrangers, contre ces privilégiés. L'empire romain se forme ainsi, peu à peu, par l'entrée individuelle ou massive de nouveaux venus dans la civitas.
Pendant plus de deux siècles, tous les pouvoirs des privilégiés sont concentrés entre les mains d'un seul, Rex. Lors de la révolution répu­blicaine, commence un régime à la fois oligarchique (Sénat) et démo­cratique (assemblée populaire nommant des magistrats).
Au début, l'Empire sera caractérisé par le pouvoir double ou dyarchie du princeps et du Sénat ; progressivement, celui-ci sera dominé par le premier : ce sera alors le pouvoir absolu d'un Dioclétien ou d'un Constantin.
Mais revenons au statut républicain défini plus haut.

1. Les Competences

Le pouvoir de tout magistrat (magistratus) table sur deux notions juridiques qu'il faut soigneusement distinguer, à savoir la potestas et l'imperium.
La potestas est un pouvoir administratif ou, mieux encore, exécutif. Nanti de la potestas, le magistrat peut, selon l'étendue de sa charge, edicere, faire des ordonnances ; habere contionem, convoquer le peuple ; pignora capere, saisir des gages ; auspicia consulere, prendre les auspices ; obnuntiare, dissoudre les comices.
L'imperium est le pouvoir politique, judiciaire et militaire, propre aux consuls, aux préteurs et aux dictateurs. II est symbolisé par la présence de licteurs (lictores) qui, armés de faisceaux (fasces), accompagnent le magistrat en fonction. Celui-ci peut :
- agere cum patribus, convoquer le sénat ; agere cum populo, convoquer l'assemblée du peuple ;
- aliquem vocare, citer en justice ; aliquem prendere, jeter en prison.
Ces droits forment l'imperium domi ; à cela s'ajoute l'imperium militiae, c'est-à-dire le com­mandement militaire, qui ne peut s'exercer que hors des limites de l'enceinte de la ville (pomoerium). Les promagistrats ne détiennent ces pouvoirs que dans le territoire provincial qui leur est dévolu.

2. Elections

Sauf la dictature, toutes les magistratures sont élec­tives et ressortissent à la compétence ordinaire des comices du peuple. Les étapes normales de la carrière politique (cursus honorum) sont les suivantes : questure, édilité curule, préture, consulat. Un citoyen ne pourra être élu questeur qu'à 30 ans ; un intervalle de deux ans au moins doit séparer l'obtention de chaque magistrature, mais, en pratique, il est presque impossible d'arriver au consulat avant 43 ans (Cicerón y arriva à cet âge, suo anno).
Un Citoyen qui commence sa campagne électorale, il est revêtu d'une toga candida (d'où, le mot candidat) et se montre plus fréquemment au Forum : il se promène de groupe en groupe (voiitat), serre la main de gens parfois inconnus (prensat manus), dont un nomenclátor à gages lui souffle le nom dans l'oreille. Il veut se concilier la sympathie de la multitude : n'a-t-il pas chargé des divi­sores de distribuer de l'argent aux pauvres, des bons de théâtre et des invitations à des repas. (!) Certains de ses concurrents exagèrent cette brigue (ambitus) et dépassent nette­ment ce que permet l'hon­nêteté politique, précisée par les ieges de ambitu.
"Nous sommes en fin juin et l'on vient d'annoncer la con­vocation des comices pour la mi-juillet. Aussitôt, Publius se rend auprès du magistrat qui siège au Forum et s'in­scrit sur la liste (professio nominis). Il lui reste quinze jours, qu'il emploiera à redoubler d'efforts."  Les comices se réunissent : ce sont les comitia centuriata. Dès le lever du jour, on procède à l'appel des candidats et aux votes. Les citoyens sont groupés par centuries, au sein desquelles chacun émet son vote (viritim) : le nom de l'élu à la simple majorité est présenté au magistrat. Le nom de P. Scaurus, par exemple,  rassemble la majorité des suf­frages des centuries : le voilà praetor designatus. Il devra être investi de l'imperium par une décision des comices curiates : ce sera fait en mars prochain. En attendant, il doit craindre seulement la condamnation pour brigue illégale ; mais, puisqu'il n'a rien à se reprocher... ! Il entrera en fonction au début de janvier : il prêtera serment (iurare in leges) et, dès lors, sera revêtu de la maiestas populi Romani. Toutes les magistratures ordinaires étant annuelles, il devra, à la fin décembre, abdicare magistratum devant le peuple. Gare alors aux accusations de concussion (praevaricatio) !

3. Gestion

Cette année de magistrature ne fut pas sans ennui. Plusieurs fois, notre nouveau préteur s'est disputé avec son collègue qui, en raison de sa par potestas, avait le droit d'infirmer ses actes publics (intercessio) ; plusieurs fois aussi, un des consuls a frappé ses décisions judiciaires du veto (ou prohibitio), et deux tribuns de la plèbe ont prétendu que les auspices étaient contraires (obnuntiatio), ce qui l'a empêché de réunir les comices pour un projet de loi qui lui paraissait indispensable. Et, pendant cette année, il n'a perçu ni traitement, ni indemnité, car les magistratures romaines sont gracieuses.
L'an prochain, il lui restera à se préparer aux élections consulaires, à moins qu'il ne préfère briguer une propréture (ou le gouvernement d'une province prétorienne).
Mais laissons P. Scaurus et examinons sommairement quel était le pouvoir de chacun dès magistrats.

Envisageons d'abord, selon l'ordre d'importance, les magistratures ordinaires du cursus honorum.

a) Les deux consuls (cónsules) sont les chefs de l'Etat. Elus pour un an, ils ont des pouvoirs politiques définis par la potestas consularis et l'imperium consulare : présidents du Sénat et des comices, ils en sont les ministres d'exécution ; ils nomment les fonctionnaires de l'Etat. Ils ont, en plus, les pouvoirs
militaires suprêmes : ils lèvent des armées, les commandent, nomment les officiers (jusqu'à Sylla) et licencient les troupes. Ils exercent leur fonction à tour de rôle, de mois en mois.
En cas d'urgence ou de crise grave, un senatus-consultum ultimum peut conférer aux consuls un pouvoir discrétionnaire ; parfois, ce pouvoir est remis entre les mains d'un dictator, mais pour une durée maximum de 6 mois.

b) Les préteurs (praetores) (deux à l'origine, puis seize) sont les chefs du judiciaire. Le premier, praetor urbanus, est chargé de la justice entre citoyens ; le second, praetor peregrinus, de la justice des étrangers ; les autres président les tribunaux criminels perma­nents (quaestiones perpetuae).

c) Les édiles (aediles), deux curules et deux plébéiens, exercent, pour ainsi dire, les pouvoirs d'un bourgmestre : direction de la police urbaine, surveillance de la ville et des marchés, organisation des fêtes publiques, garde des archives de l'Etat ; de plus, ils ont à veiller à l'approvisionnement de Rome (cura annonaé). La durée de leurs fonctions est d'un an.
Le consulat, la preture, la censure et l'édillté supérieure sont des magis­tratures curules ; l'expression vient de sella curulis, pliant à montant d'ivoire sculpté, siège d'honneur de ces magistrats.

d) Les questeurs (quaestores) (40 au premier siècle avant J.-C.) ont la garde du trésor public et la responsabilité des dépenses et des recettes de l'Etat ; ils vérifient les comptes des agents publics et des magistrats. Ce sont de vrais ministres des finances.

La censure, haute magistrature sans imperium et située hors du cursus honorum, est pourtant très importante, non seulement parce qu'elle est pratiquement réservée aux anciens consuls (consulares) ou préteurs, mais à cause de ses attributions. Les deux censeurs (censores) sont chargés du census, c'est-à-dire de la liste des ci­toyens, dressée selon les revenus : ils ont ainsi une influence sur le recrutement du Sénat, sur la composition et la division des comices.
De plus, ils contrôlent les mœurs publiques et privées (régimen morum). La condamnation par le censeur (nota censoria) entraîne 1' ignominia, presque équivalente à la mort politique. Enfin, les cen­seurs président à l'adjudication du fermage d'Etat (publicani) et des travaux publics.
 
Une mention spéciale doit être faite des tribuns de la plèbe (tribuni plebis). En réalité, les dix tribuns de la plèbe, élus chaque année, ne sont pas de vrais magistrats romains : ils ne sont que des repré­sentants de la plèbe auprès du Sénat. C'est pourquoi, ils doivent être plébéiens, n'ont pas d'imperium et voient leur pouvoir limité à la Ville.

Mais ces limitations ne peuvent nous tromper sur leur pouvoir réel. Ils sont inviolables ou sacrosancti (celui qui les tue ou porte la main sur eux, est déclaré sacer, c'est-à-dire qu'il peut être tué impuné­ment !). Ils ont un droit de veto (ius intercessionis) contre les ma­gistrats, à l'exclusion du dictateur. Ils président les assemblées amendes, arrêter des citoyens (même les magistrats) et empêcher des arrestations (ius auxiliï).
Tel est, du moins, leur pouvoir sous la République (depuis 493) ; sous l'Empire, le tribunat de la plèbe entre dans le cursus honorum, mais sans plus de signification que les autres magistratures.
Cette puissance exorbitante, soutenue encore par les mouvements subversifs de la plèbe romaine, causa souvent de graves troubles et provoqua de puissantes réactions. Témoin, cette critique acerbe et outrée d'un écrivain du 1" siècle avant J.-C. :
"Nous nous en souvenons, la puissance tribunicienne vit le jour au milieu des discordes civiles et dans un climat de guerre et de siège. Un instant supprimée tel l'enfant difforme que la loi des XII Tables permet de tuer, elle ressuscita on ne sait comment, plus sinistre et plus malfaisante encore. Elle enleva toute dignité au Sénat, égalisa, mêla, confondit les éléments les plus nobles et les plus vulgaires de la société ; alors même qu'elle avait ravi des privilèges au détriment des nobles, elle continua ses ravages... Aussi, je ne puis qu'approuver Sylla, qui enleva aux tri­buns de la plèbe le pouvoir de se faire justice à leur gré, en ne leur laissant que le droit d'aide." Sous l'Empire, les anciennes magistratures, sauf la censure, sont conservées, mais le nombre des titulaires augmente, en même temps que diminuent les attributions. En fait, l'empereur exerce seul, avec une administration toute dépendante, les pouvoirs de tous les ma­gistrats républicains. De plus, de nouvelles fonctions sont créées.
Le praefectus praetorio commande la garde personnelle de l'empe­reur, les troupes casernées à Rome et en Italie : il deviendra le personnage le plus influent de la cour impériale.
Le praefectus urbi est le chef de l'administration municipale ro­maine et des cohortes urbaines.
Le praefectus annonae veille à l'approvisionnement de la ville.
Le praefectus vigilum dirige la police urbaine qui, au 1" siècle, comptera 7 cohortes de mille hommes chacune !

1. Origine

Le principe de l'assemblée populaire (comitium) remonte à la haute antiquité romaine. Déjà sous la Royauté, le peuple, divisé en trois tribus (Ramnes, Tities, Luceres) divisées elles-mêmes en dix curies chacune, tenait des assemblées à but politique (élection des rois) ou religieux (comitia curiata calata).
Dès le début de la République, les patriciens s'assurèrent un pouvoir de fait en créant les comitia centuriata, basés sur les divisions mili­taires, donc sur les revenus : à l'origine, les plus riches constituaient 98 centuries contre 95 autres. Ces comices formèrent l'assemblée la plus influente jusqu'au développement des comices tributes (comitia tributa), créés au 2me siècle avant J.-C. sur la base des 35 arrondis­sements urbains : dès cette époque, les classes possédantes se per­dirent dans la masse des autres.

2. Reunions

D'abord convoquées au Forum (sauf les centuriates), les assemblées se tinrent le plus souvent au Champ de Mars. La réunion commen­çait très tôt le matin par la consultation des oracles, la prière, puis la lecture du projet à discuter et voter. Dès la fin du 2me siècle, le vote devint secret. Dans chaque curie, centurie ou tribu, l'avis de la majorité simple déterminait le choix de la section ; la décision était emportée par la majorité des curies (16), des centuries (97) et des tribus (18). Toute réunion pouvait être interrompue par un présage défavorable (coup de tonnerre, épilepsie d'un assistant, ...) ; elle se terminait avant le coucher du soleil, par la proclamation du résultat ! renuntiatio)
Comment votait-on ? Chaque citoyen se rendait dans l'enclos (saepta) de sa centurie ou tribu ; il y recevait un bulletin (tabella) et, passant sur un pont en échafaudage (pons suffragiorum), déposait son bulletin dans l'urne. Pour les élections, il fallait écrire le nom du candidat ; pour les lois, un bulletin portait la lettre V (uti rogas), l'autre, la lettre A (antiquo = je m'oppose) ; dans les assemblées.diciaires, un bulletin portait la lettre L (libero), l'autre la lettre D (damno). L'électeur biffait la mention inutile.

3. Attributions

A l'époque classique, les comices curiates n'ont d'autre attribution que de conférer Vimperium aux magistrats élus (lex curiata de im-perio) ; mais cette formalité sera bientôt remplie par des licteurs.
Les comices centuriates élisent les censeurs et les magistrats nantis de Vimperium, déclarent la guerre, font des lois et forment la cour d'appel dans les causes criminelles.
Les comices tributes remplacèrent, en 449, les concilia plebis : d'où le nom de plebis plébiscita donné à leurs décisions. D'abord soumis à l'approbation du Sénat, les plébicistes s'en passèrent dès 286.
Les comices tributes élisent les questeurs, les édiles, les tribuns ; ils remplacent peu à peu les comices centuriates dans l'établissement des lois : ils prennent connaissance de la rogatio (projet de loi) d'un magistrat, la rejettent (repudiare) ou l'acceptent (sciscere, accipere), abrogent une loi existante (abrogare), la modifient (obrogare) ou la complètent (subrogare).
Une fois la décision prise, le projet a vigueur de loi (lex lata est)
Sous l'Empire, la juridiction des assemblées fut réduite à la seule formalité de l'acclamation des décrets du prince ou des magistrats en fonctions.
Si Rome en est arrivée là, c'est sans doute à cause du pouvoir per­sonnel, mais celui-ci eût-il été possible sans la corruption anté­rieure? Ecoutons à ce sujet un historien moderne :_
"Aux réunions publiques accourent jusqu'à des esclaves ; on voudrait être sûr qu'ils ne se glissent pas même parmi les électeurs. La liste des citoyens offre peu de garanties : depuis 70 jusqu'à Auguste, les opé­rations du cens ne peuvent plus être conduites à bonne fin : or le cens est à la base même de toute l'organisation romaine. Les scandales élec­toraux se répètent chaque année. Il est très fréquent qu'on ne puisse élire les magistrats à cause de troubles... La technique législative est grossière ; il est aisé d'altérer les projets de loi et de falsifier les lois elles-mêmes...  (André PIGANIOL, La conquête romain.)"

1. Origine

Le sénat (senatus) tire son origine de l'assemblée des chefs de fa­milles nobles sous la Royauté ; d'où le nom donné aux sénateurs à travers toute l'histoire romaine : patres conscripti ; d'où aussi, le caractère oligarchique du Sénat romain : pendant des siècles, il sera le bastion de la noblesse et, en fait, le principal organe du gouvernement de Rome et de l'Empire.
Comment les sénateurs sont-ils recrutés ? Les censeurs tiennent à jour la liste (album senatorium) des citoyens remplissant les condi­tions requises ; ils sont élus par les membres effectifs. A quelles conditions pouvait-on être élu ? A l'origine, il fallait avoir été con­sul ; au premier siècle avant J.-C, tous les anciens magistrats sont éligibles et, pratiquement, élus, sauf dans le cas à'ignominia. D'abord au nombre de 300, ils étaient un millier lors du principat d'Auguste. Les sénateurs se distinguent entre eux par les fonctions déjà exer­cées : les dictatorii, les censorii, les consulares, les praetorii, les aedilicii, les tribunicii, les quaestorii. Ils portent la tunique laticlave, l'anneau d'or et des chaussures spéciales en cuir noir ou rouge (calceus senatorius).

2. Reunions

Les réunions se tiennent dans la Curia Hostilia, plus tard dans la Curia Iulia. Après avoir demandé l'avis (sententias rogare), le pré­sident donne la parole à qui la désire ; la discussion achevée, on procède à la discessio, c'est-à-dire que, pour formuler leur avis, les membres sont invités à se lever et à se ranger du côté de celui dont ils partagent l'opinion (pedibus ire in sententiam alicuius).

3. Attributions

Le Sénat tenait son grand pouvoir, d'abord de la majesté de cette assemblée où figuraient l'aristocratie romaine et les anciens magis­trats, mais aussi du fait que ses droits d'intervention dans les affai­res de l'Etat étaient presque illimités. Le Sénat décidait de la paix et de la guerre, attribuait les commandements militaires et ordon­nait les opérations de conquête ; il sanctionnait (jusqu'en 287) les décisions des assemblées populaires, présentait des projets de lois, fixait les dates d'élections de magistrats et servait de médiateur ou de tribunal suprême en cas de conflit entre eux ; il était le seul responsable des relations avec les autres Etats ; il veillait au main­tien de la religion publique et à l'exercice du culte ; il fixait les recettes à tirer des provinces, votait le budget de l'Etat et gérait tout le domaine public. Enfin, par le senatus consultum ultimum, il pouvait suspendre toutes les garanties constitutionnelles et gou­verner de manière absolue.
On comprend, dès lors, qu'Octavien, arrivé au pouvoir, se soit em­pressé de s'appeler princeps senatus ; sans doute, conféra-t-il au Sénat le droit de désigner les magistrats, mais il s'arrogea celui de choisir les sénateurs ! Dès le premier siècle de notre ère, le Sénat est un corps d'apparat (600 membres) soumis à l'autorité impériale. Plusieurs auteurs se sont insurgés contre cet avilissement ; ainsi, Tacite :

"Quelle basse adulation en ces temps ! Non seulement les nobles, qui ne pouvaient conserver leur éclat que grâce à la soumission, mais tous les consulaires, une grande partie des prétoriens et un grand nombre de sénateurs protestaient contre cette obédience honteuse et excessive. On raconte que Tibère, chaque fois qu'il entrait à la Curie, prononçait ces mots en grec : « Hommes prêts à l'esclavage ! ». Cet homme, qui pourtant était ennemi de la liberté démocratique, était à ce point dé­goûté de la résignation de ceux qui rampaient devant lui !
Disons, pour finir, que la permanence du Sénat à travers les siècles donna naissance à une noblesse nouvelle, Yordo senatorius, composé de tous ceux dont les ancêtres ou parents avaient siégé au Sénat. Celui qui accédait à la magistrature sans cette recommandation, s'appelait homo novus et ne manquait pas d'être dédaigné."